失责必问、问责必严成为常态 ——问责条例出台以来各级党组织开展问责情况调研报告

来源:中国纪检监察杂志   作者:  时间:2019-07-22 09:29

权力就是责任,责任就要担当。坚持权责对等原则,2016年7月出台的《中国共产党问责条例》(以下简称问责条例)突出管党治党政治责任,明确问责主体、对象、情形和方式方法,着力解决党的建设和党的事业中的失职失责问题,为规范党的问责工作提供了重要遵循。问责条例出台后,各地认真执行,以严格问责督促责任落实,强化担当作为,推动各项工作不断取得新成效。

工作成效 问责力度不断加大,利器作用彰显

从调研情况看,各地均把学习贯彻落实问责条例摆在重要位置,紧盯党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力,党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛,不担当、不负责等突出问题持续强化问责,力度不断加大,推动失责必问、问责必严成为常态。

更加突出政治问责。一是聚焦党中央重大方针政策和决策部署贯彻落实情况强化问责。党中央以身作则、率先垂范,带头问责失职失责的党组织和党员领导干部。如对民政部原党组、原派驻纪检组管党治党不力严肃问责,原党组书记、分管副部长、派驻纪检组组长受到责任追究;严肃查处甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境遭到破坏典型案件中的失职失责问题,18人被问责,等等。问责领域聚焦党中央重大决策部署,以河南省为例,2018年全省各级纪检监察机关重拳出击扶贫领域失职失责问题,共问责2403人;环境污染防治攻坚战方面问责639人,同比增长20%;深挖黑恶势力“保护伞”方面问责304人。二是突出领导干部这个“关键少数”强化问责。仍以河南省为例,2018年全省纪检监察机关问责县处级以上干部271人,同比增长55.7%;在脱贫攻坚领域,问责失职失责县(市)党政主要负责同志9人,省辖市扶贫办党组书记、主任3人。

问责工作不断规范。一是健全完善法规制度。目前,有30个省(区、市)和新疆生产建设兵团结合实际制定了贯彻问责条例的实施办法,对问责情形、程序进行规范;中办印发了《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》《党委(党组)意识形态工作责任制实施办法》等,为重点领域问责提供了制度支撑。二是严格审核把关。如江西省纪委监委建立提级审核机制,对扶贫领域给予处分的问责案件,要求县、乡纪委须报上一级纪委案件审理部门审核把关;所辖吉安市纪委监委建立查责同步机制,对需立案的案件,实行审查调查和问责调查同步进行、处理建议和问责建议同步提出。三是深化成果运用。目前,中央纪委共通报曝光9批次49起落实管党治党两个责任不力被问责的典型问题,凸显了问责的刚性。贵州省坚持标本兼治,发挥治本功能,推进问责“一案一整改”,凡是涉及以纪律处分方式进行问责的,抓实受处分人员的回访教育,严格按照“三会一书两公开”(召开支部会或组织生活会、专题民主生活会、警示教育大会,制定纪检监察建议书,在党内或向社会公开案情)要求督促发案单位抓好整改,确保问责“后半篇文章”抓实抓好,达到以案促改效果。

问责尺度更加精准。一是用好监督执纪“四种形态”。安徽省坚持实事求是,注重扶贫领域精准问责工作,重点看是否影响群众获得感、是否影响脱贫攻坚实际成效。对优亲厚友、吃拿卡要、贪污侵占等群众身边的腐败问题,严肃处理、绝不姑息,同时严肃问责其背后存在的缺少监管、领导不力问题;对严重失职、帮扶不到位、漠视群众利益,影响扶贫效果的,该给予纪律处分的坚决予以处分。对一般性工作失误、没有造成严重后果的过失行为,运用谈话提醒、警示谈话、批评教育等措施予以问责;对作风不严、效能不高,材料上报不及时、不全面,没有影响到扶贫实效的,运用限期整改、责令口头或者书面检查等措施予以问责;对扶贫资金使用不精准、发放不及时、长期闲置,但没有造成资金损失的,责令纠正、限期整改,对主要责任人运用通报、诫勉等措施予以问责。目的是抓早抓小、严管厚爱,防止简单粗暴,激发基层干部担当作为的积极性。二是实施容错免责。一些地方坚持“三个区分开来”原则,在实施容错纠错上进行了探索。如江西省建立了容错纠错机制,2018年下半年全省扶贫领域容错纠错23起27人,所辖吉安市对158名被问责干部进行了回访教育,部分干部处分期满后被重新使用。

责任意识明显增强。调研中,大家普遍认为,问责利器作用得到发挥,唤醒了干部的责任意识。河南省纪委监委一名干部认为,这几年全面从严治党力度大,问责人数增加,曝光度高,“大家对问责听得多、见得多、提得多”,问责氛围已初步形成。江西省纪委监委一名干部说,平时经常听到领导干部讲,“这个工作必须要负起责任,搞不好会被问责”,既自我扛责,也逐级压责。随着责任意识的提升,党组织抓责担责的行动也更加积极。在江西省南昌市,县乡党委书记每月都深入纪委和基层一线现场办公,听取、推动管党治党重要工作,而家访、提醒抄告督办等制度,同样是当地党委积极履行主体责任的有益实践。

存在问题 问责不力和泛化、简单化情况并存

调研发现,由于受到思想认识不到位、好人主义作祟、政绩观不纯、问责能力欠缺,以及用形式主义、官僚主义对待问责等原因的影响,不想问、不敢问、不会问的问题犹存,导致一些地方和部门问责不力和问责泛化、简单化现象突出。

(一)问责不力

问责偏轻偏软。一是被动开展问责多。有的地方问责主要依靠上级检查考核、转办督办和媒体曝光,才被动进行问责,通过“一案双查”等方式主动发现问题较少。比如,中南某省2018年问责案件线索来源,半数以上来自检查考核、上级督办、巡视反馈等。二是通报批评、诫勉多,党纪处分和组织处理少。有的干部存在“老好人”思想,问责的板子高举轻落。即使问责也大多使用批评教育、通报、诫勉谈话,较少给予党纪政务处分和组织处理。如西部某乡长期拖欠民生项目补助资金,造成易地搬迁安置工作严重滞后,影响恶劣,但仅对该乡党政主要领导、纪委书记作批评教育了事。三是失责不问现象依然存在。在某些地方、部门,问责条例实施近3年来从未进行过问责,“一案双查”的要求没有落实。

问责不均衡。一是地方问责多,直属部门问责少。2018年以来,华东某省全部地级市共查处问题6994起,问责7064人,问责人数占总数的98.47%,而该省省直单位、省属企业和省管高校仅查处问题89起,问责110人,平均每个单位问责还不到1人。二是纪委问责多,党委和党的工作部门问责少。2018年1月至11月,华东某地问责758人,其中由纪检监察机关作出问责决定的有543人,占总数的71.6%;由地方党委作出问责决定的有154人,占总数的20.3%;由党的工作部门作出问责决定的有32人,仅占总数的4.2%,有的甚至问责为零。

(二)问责泛化、简单化

对象泛化。一是不分青红皂白“一锅烩”。如在对中央环保督查移交的某市环境污染问题进行问责时,调查组坚持“只要有关的都必须问责”,对责任划分不清,性质把握不准,一口气列出了几十人的追责问责名单,从科级干部一直追到厅级干部,后来纪委集中审核时及时指出,按照突出重点、区分性质的原则进行了纠正,减少了十几人。二是将一般干部纳入问责范围。中南某省环保督查发现某县部分企业存在环境污染问题,事后,企业所在地两名村干部被问责,而县环保局工作人员却“毫发无损”。调研中,不少基层同志反映,乡镇对很多工作没有审批权、执法权,事前无法参与,事后却要替一些领导干部背锅。

内容泛化。问责条例中的“问责”,主要聚焦党的问责工作,追究的是“在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任”。从实践看,有的地方由于混淆问责概念,导致出现内容泛化的情况。调研中,有干部反映,少数地方把追究当事人的直接责任当作问责,把因违反中央八项规定精神、违反工作纪律或个人事项填报不实等问题受到组织处理或纪律处分的案例当作问责案例,这也在一定程度上导致一些地方问责数据虚高。

认定处置简单化。一是程序执行随意性。一位地方同志讲到,一天晚上十一点多,他们接到上级督导组电话,要求对干部进行问责,当晚就要结果,无视纪检监察机关调查处置原则及程序。华中某地一乡党委书记开会时发现,自己布置的一项工作在某村推进不力,大为恼火,越讲越生气,最后当场要求乡纪委对该村干部问责,没有进行调查,也未履行任何手续。二是政策尺度把握不精准。西部某省一基层纪委根据9份信访件对一环保局干部先后问责9次,问责事由均是履职和监管不到位。对同一类问题机械地采取一个问题一个处理的方式,甚至在一天内对该干部2次问责,明显失当,最终被上级纪委纠正。有干部反映,有的党组织不去综合考虑动机态度、历史因素、客观条件、程序方法、程度性质、挽回损失等情况,一有错就问责,一问责就动纪。

这些问题的存在,给问责工作带来一定的负面影响,不仅违背了问责的初心,损害了问责的严肃性和权威性,还影响了干部干事创业的积极性,有的干部因此干工作缩手缩脚,一定程度上造成了不愿为的现象。调研中,一位干部反映,其所在市有好几个部门局长年富力强,却希望退居二线,少数乡镇党委书记也主动要求离开乡镇,“宁可不进步也不能干这个”,选择去其他任务压力不大的部门任职。

对策建议 在教育、制度、监督、作风上下功夫

针对如何贯彻落实十九届中央纪委三次全会精神,在精准问责上下功夫,进一步提高问责质效,不少干部提出了对策建议。

一是加强教育引导。一些干部反映,当前对党内问责和监察问责、对一般干部的追责和对领导干部的问责、工作失误和失职失责等区分不清,对问责概念、情形、目的把握不准,建议进一步加大教育、培训力度,提高思想站位,澄清认识误区。不少地方干部还希望通过教育引导,明确调查处置是纪检监察机关的专责,防止一些部门单位擅作主张,向纪委“派单子”问责。

二是健全完善制度。从实际情况看,尽管不少地方已出台问责条例实施办法或细则,但大部分内容照搬问责条例,过于宽泛,操作性不强,特别是对于问责范围,问到什么程度,如何界定情节严重、影响恶劣等,尚无明确规定,导致实践中自由裁量空间较大。不少同志建议结合实际,进一步健全完善制度,细化问责情形和标准,明确问责启动等程序。

三是注重抓早抓小。调研中,有干部感慨,问责不该只是起到“马后炮”作用,如果能早一点发现、纠正问题,也就到不了被问责的地步。不少干部希望今后工作中能“多问少责”——多点询问提醒,少点责任追究,“一次提醒胜过一个问责”,做到问题早发现、早处置,避免由小变大,发展到需要问责干部的程度。

四是积极改进作风。一些干部剖析了问责泛化、简单化的原因,认为这些问题越到基层感受越强烈,但根子往往在上面,“上级搞官僚主义,下面就容易发生问责的形式主义”,比如不顾实际,以上压下,盲目下指令、定指标、限时间问责,导致下边只能打折扣、搞变通。因此建议能更加重视改进作风,特别是纠治形式主义、官僚主义,树立实事求是、依规依纪的问责原则。

五是强化监督检查。一些地方通过案卷检查、提级审核等方式,对该问不问或乱问的现象进行了纠正,让不少干部看到了监督检查对做好精准问责的重大意义。对此,他们希望通过监督检查、责任制考核等方式,督促各级党委(党组)、党的工作部门落实党内问责主体责任,对失责不问、问责不严,以及乱问责、滥问责造成严重后果的行为,也要严肃问责。

六是坚持容错免责。不少干部表示,“不干肯定被问责,干了可能会出现失误错误,但只要出于公心、履职尽责,就应容错纠错”。但他们也承认现实中,有时候想容却不敢容。对此,他们建议尽快建立并实施容错纠错机制,可以梳理一批容错纠错典型案例作指导,把“如何容”落细落实,同时还希望严肃查处诬告陷害、恶意举报等行为,不让干部流汗又流泪。